Carlo Spagnolo
Quaderni I/2001
SEGRETI PERSONALI E SEGRETI DI STATO.
Privacy, archivi e ricerca storica
a cura di Carlo Spagnolo
I
Trasformazioni tecnologiche e di mercato inducono imprese ed amministrazioni a raccogliere informazioni nominative di un dettaglio e una profondità impensabili sino a pochi anni fa. Dati sanitari e genetici, oltre a quelli più tradizionali dello stato civile, entrano in misura crescente nel circuito produttivo, consentendo strategie molto differenziate di marketing, mentre nuove domande sociali sollecitano le amministrazioni pubbliche ad estendere gli ambiti del proprio intervento ed attrezzarsi in conseguenza. Le conseguenti preoccupazioni su un eccesso di invasività nella sfera dei diritti individuali – si pensi alle implicazioni che avrebbero delle mappe genetiche della popolazione se usate a fini assicurativi – hanno dato vita su scala europea ad una articolata normativa sulla privacy, che in Italia si è concretizzata, non senza colpevole ritardo (la Convenzione del Consiglio dall’Europa sulle tecnologie informatiche era del 28 gennaio 1981), nella l. 675 del 31 dicembre 1996. In parte la protezione accordata alla sfera privata è in continuità con la concezione moderna dei diritti individuali e ne costituisce un’estensione, ma in parte si tratta di un fenomeno recente che registra una discontinuità . In misura non secondaria si può ricondurne le origini ad una modificazione dei rapporti tra pubblico e privato emersa con evidenza nei primi anni Sessanta, le cui radici si colgono negli Stati Uniti già dagli anni Venti del Novecento.1 Alle spalle vi si può individuare una crescente affermazione dei bisogni e dei consumi individuali, che non è separabile dalla trasformazione della famiglia e dei rapporti tra i sessi.
Il volano della recente accelerazione legislativa italiana, tuttavia, va individuato principalmente nel concetto di trasparenza del mercato, che è strettamente collegato al processo di integrazione dei mercati nazionali europei, enormemente acceleratosi nell’ultimo ventennio. La trasparenza provoca infatti un processo duale. Da un lato impone agli enti che producono o raccolgono informazioni di metterle a disposizione di un maggior numero di interessati; dall’altro aumenta i rischi di utilizzo dei dati per fini indesiderati. Così la legge sulla trasparenza amministrativa (l. 7 agosto 1990, n. 241) mentre sancisce l’accessibilità ai documenti dell’ amministrazione attiva, ne riserva l’esercizio solo a “chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti”; inoltre affida al governo e alle singole amministrazioni (art. 24) la definizione dei documenti sottratti all’accesso per tutelare la politica monetaria, le relazioni internazionali, l’ordine pubblico e la riservatezza dei terzi. Si sono configurati così due regimi distinti di accesso, uno per i documenti correnti e uno per quelli versati agli archivi, senza però tener conto dei loro reciproci rapporti. La transizione verso la società dell’informazione si ripercuote allora anche sull’ ambito apparentemente appartato della ricerca storica, attraversando per intero il rapporto tra produzione, conservazione e accesso alle fonti.2 In questo ambito la trasparenza, che vige per la costruzione delle fonti, dovrebbe estendersi anche alla loro conservazione e accessibilità . Ma non si tratta di un principio acquisito nè di facile attuazione.
Entro questo quadro va colto il senso dell’incontro promosso dalla Sissco e dall’Isle, di cui si raccolgono qui gli atti. Il seminario, pensato come occasione di dibattito informale tra storici, archivisti e autorità pubbliche attorno alle recenti modifiche della disciplina italiana per l’accesso alle fonti contemporanee, nasceva da una duplice contingenza. In primo luogo, si trattava di aprire un dibattito sulle linee del nuovo codice deontologico degli utenti degli archivi al quale la legge sulla privacy (artt. 7, 22, 25 e 31) affida il compito di trovare un nuovo punto di equilibrio tra le esigenze della ricerca e i nuovi diritti alla riservatezza. In questo ambito si intendeva stimolare un confronto tra chi è chiamato dalla legge a redigere il codice e promuoverne la sottoscrizione, come il Garante per la privacy, e chi, come gli archivisti e i soci Sissco, rappresenta le istanze di almeno una parte dei suoi prossimi sottoscrittori. In secondo luogo si voleva approfondire se la tutela dei diritti della privacy si estenda anche alle carte prodotte dai servizi segreti e ne possa giustificare, in qualche caso, l’eliminazione. L’interrogativo sorgeva dalla notizia, apparsa sugli organi di informazione nell’agosto 1999, della ventilata distruzione di un largo numero (si parla di circa 20.000 unità ) di fascicoli su uomini politici, personalità pubbliche e cittadini comuni, illecitamente raccolti dai servizi di informazione e sicurezza. La preoccupazione, immediatamente espressa da alcuni soci, tra cui lo scrivente, per la conservazione di una documentazione così rilevante, aveva indotto gli organi direttivi della Sissco a promuovere un incontro con rappresentanti del Parlamento e del Governo per discutere se le notizie di stampa fossero veritiere. In caso positivo, l’idea dei promotori era di aprire un confronto con le autorità sui criteri e procedure da adottare nella gestione dei documenti, anche per valutare se e in quale misura le tutele della privacy e le norme sul segreto di Stato ne potrebbero autorizzare la distruzione. Sebbene distinte tra loro, le due tematiche della giornata, che si è svolta a Roma in una sede del Senato, l’8 febbraio 2000, erano quindi collegate da un obiettivo e da un tema comune, ossia discutere con le autorità competenti il rapporto tra la tutela dei diritti individuali e l’accesso della ricerca storica ai documenti “sensibili” e “riservati”.
Il lettore troverà nella ricchezza delle relazioni, nella qualità degli interventi e nella chiarezza delle risposte fornite soprattutto dal Presidente del Garante della privacy, Stefano Rodotà , e dall’allora Sottosegretario agli Interni, Massimo Brutti, la spiegazione della presente pubblicazione. Raramente un incontro informale ha visto una discussione così intensa e interventi così ben strutturati, al punto da suggerire la pubblicazione non solo delle relazioni ma anche del dibattito.3 La positiva riuscita della giornata va attribuita, oltre che ai relatori, anche a quanti si sono adoperati per la sua organizzazione, in particolare il presidente della Sissco, Raffaele Romanelli, alcuni soci, tra cui soprattutto va ringraziato Pierluigi Ballini, e il presidente dell’Isle sen. Giovanni Pieraccini; senza il loro impegno le adesioni ai lavori e la partecipazione del pubblico non sarebbero state così qualificate.
Non si può che rimandare alla lettura del testo per indicazioni puntuali sia sulle finalità e sulle modifiche introdotte dalle norme sulla privacy rispetto alla precedente normativa per l’accesso alle fonti, specie rispetto alla legge sugli archivi del 1963, sia sui nodi ancora irrisolti che sorgono dalla complessità e sovrapposizione di alcune leggi. Altrettanto vale per i problemi relativi al segreto di Stato e al riordino dei rapporti tra archivi “pubblici” e “riservati”. Per facilitare la comprensione, non sempre immediata, dei numerosi riferimenti legislativi si è corredato il testo con un’ appendice in cui si riportano le norme più frequentemente menzionate.4 In sede di introduzione si segnaleranno piuttosto, assieme alle principali acquisizioni della giornata, alcuni nodi meno risolti e qualche proposta che sorge dalle relazioni e dalla discussione.
II
La relazione del Garante della privacy, Stefano Rodotà , dimostra che, nel lungo periodo, l’allargamento dell’informazione prospetta nuove opportunità per la ricerca storica. Aumentano infatti le fonti, che vengono rese più accessibili dalle norme sulla trasparenza e sull’accesso. Ad esempio, la storia economica e sociale delle imprese anche di anni recentissimi potrebbero trarre grande beneficio dalla scelta del legislatore di autorizzare, a fini di trasparenza del mercato, il “trattamento dei dati riguardanti l’attività economica dei soggetti” anche senza l’autorizzazione degli interessati.5 Inoltre vi trovano una smentita alcune eccessive preoccupazioni dei contemporaneisti sulle conseguenze negative della privacy per l’ accesso ai documenti di archivio. E’ vero che l’introduzione della l. 675 sulla privacy ha creato non poco scompiglio nell’ amministrazione archivistica, ma è anche vero che essa costituisce una pietra miliare, un punto di partenza di una legislazione in fieri che il Garante per la tutela dei dati personali segue e promuove. L’orientamento liberale del Garante in tema di ricerca ha contribuito all’emanazione di successivi decreti, in particolare del decreto legislativo (d.l.) 30 luglio 1999 n. 281 che, in attuazione della legge delega 676/1997, regola i rapporti tra privacy e ricerca. Il decreto ha definitivamente allargato agli storici e in genere agli studiosi la qualifica di “interessi giuridicamente rilevanti”, a cui la l. 675 consentiva in via esclusiva il diritto di accesso ai documenti, sì da rimediare ad alcune incertezze interpretative precedenti.
Non si può nascondere, peraltro, che dei problemi seri restano. La legge sulla privacy non altera il principio generale della legge del 1963 – secondo il quale i documenti depositati negli archivi di Stato si considerano accessibili, tranne che per eccezioni specificate dalla legge – ma estende le eccezioni ai documenti “sensibili” (definiti dagli artt. 22 e 24), riguardanti cioè dati personali riservati, che vengono esclusi dalla consultazione per quarant’anni, ovvero per settanta in caso di dati sanitari, sessuali o di “rapporti intimi familiari” (una definizione, quest’ultima, purtroppo troppo vaga per non produrre problemi nell’applicazione). Come noto, limiti cronologici si applicavano già ai documenti riservati relativi alla politica interna ed estera, liberamente consultabili solo cinquant’ anni dopo la loro data, e a quelli “puramente privati”, consultabili dopo settant’anni (d.p.r. 1409/1963, art. 21). I primi restano inalterati; mentre per quelli “privati”, di primo acchito, la legge sulla privacy liberalizza, in quanto riduce di ben trent’anni la protezione accordata. Lo spostamento prodotto dalla privacy è però ambivalente, perché i dati da tutelare sono definiti in modo molto estensivo e persino preoccupante per la funzione dello storico dell’età contemporanea. Come ha rilevato Romanelli nella relazione di apertura della mattina, si includono infatti tra i dati sensibili anche dati tradizionalmente pubblici, come le opinioni religiose e filosofiche o i dati identificativi della provenienza etnica. La doverosa protezione nel presente di diritti come la libertà di opinione e la non-discriminazione finisce allora per ostacolare la ricerca della pluralità del passato. L’ampia protezione accordata alla privacy investe così non solo gli archivi correnti informatizzati di recente creazione, ma anche molti, se non potenzialmente tutti gli archivi di affari esauriti, privati e pubblici, entro il limite dei settant’anni. Archivi dei governi, dei ministeri o, in un ambito più vicino alla società civile, dei partiti e dei sindacati contengono necessariamente informazioni nominative “sensibili”. Come ci si deve comportare nell’ accesso a, e nell’uso di, tali notizie? Si prolungano i limiti per l’ accesso da quaranta a settanta anni? Nel timore di violare la nuova legislazione, fonti prima accessibili, sebbene previa autorizzazione, come le carte dei processi penali sono state in alcuni casi sottratte alla consultazione.6
Nella sua relazione, Rodotà ha chiarito che la valenza pubblica dell’informazione deve prevalere, deve cioè essere privilegiata la ricerca nel caso di informazioni rientranti nella sfera del pubblico e rese acquisibili dai comportamenti pubblici dell’individuo (l’adesione ai partiti o sindacati, ad esempio), ma ha anche precisato che il problema è più delicato per dati particolarmente “sensibili”, ossia quelli sanitari, sessuali e familiari. Il legislatore ha cioè configurato una protezione, seria ma superabile in nome della ricerca, per certi dati sensibili – riducendo quindi di ben trent’ anni i limiti per l’accesso ai documenti personali, previsti dalla legge del 1963 – e una sub-categoria di dati “ipersensibili” per i quali la tutela è rafforzata e l’accesso, anche a fini di ricerca, sarà generalmente escluso per settant’anni.
Per consentire l’accesso ai documenti contenenti dati sensibili e ipersensibili prima della scadenza, la legge sulla privacy ha introdotto dei cosiddetti codici deontologici per categorie professionali, che il d.l. 281/1999 ha coerentemente richiesto anche per le finalità di studio, sia storiche che statistiche o scientifiche. Lo slittamento da codici per categoria a codici per finalità è un riflesso della libertà della ricerca, che non si può racchiudere in ordinamenti professionali.7 Vi si intravvede anche, però, un riconoscimento da parte del Garante della necessità di modificare l’impostazione della l. 675, organizzandone l’applicazione in rapporto alle finalità dell’utenza più che alle sole caratteristiche formali dei soggetti ammessi all’accesso. Di questa scelta Rodotà ha spiegato le ragioni, ricordando che il Garante, nell’ elaborazione del primo codice di deontologia, quello dei giornalisti, ha deciso di applicare la disciplina prevista per i giornalisti a chiunque scriva sui mezzi di comunicazione (d.l. 9 maggio 1997, n. 123). Si tratta di un principio innovativo e denso di implicazioni anche per gli storici.
La relazione di Ugo De Siervo illustra limpidamente come, promuovendo il d.l. 281, il Garante abbia innovato ulteriormente la legge sulla privacy a favore della ricerca tramite l’allargamento delle maglie della “temporaneità del dato”. Tale principio appare pericoloso per la conservazione della memoria storica, in quanto impone la distruzione dei dati raccolti; alla spalle vi è il riconoscimento della liceità del “trattamento” dei dati solo a scopi compatibili coi fini della loro acquisizione. Ammettendo i fini storici tra questi ultimi, il d.l. 281 estende la compatibilità a fini diversi da quelli originari e quindi implicitamente introduce la conservabilità dei dati.8 Eppure si tratta di una modifica residuale, che non intacca quel risvolto della temporaneità , “secondo il quale la perdita di attualità di un fatto assai noto ne annulla i caratteri di pubblicità “. 9 De Siervo fa risalire ad una “disciplina troppo rigidamente uniforme” e ad un’ “incertezza istituzionale complessiva” l’ ancora insufficiente articolazione della normativa rispetto alle esigenze dei soggetti che utilizzano dati “sensibili”. Il codice, “una vera e propria nuova fonte normativa secondaria”, sarà allora determinante per consentire deroghe alla tutela dei dati sensibili: alle sue prescrizioni spetterà la reale composizione dei principi della libertà della ricerca e della tutela della privacy. Il disposto combinato del d.l. 281 e del codice consentirà agli utenti di accedere ai documenti sensibili senza doverne fare richiesta formale al Garante, e quindi dipendere dalla sola autorizzazione dell’archivista.
Il codice per gli archivi – nel quale si è tenuto conto anche delle risultanze del dibattito della giornata – è stato elaborato da un gruppo di lavoro tra la primavera 2000 e il febbraio 2001; il testo definitivo è incluso in appendice.10 Per molti versi il codice costituisce un progresso in senso democratico. Finora all’assenza di proceduralizzazione poteva corrispondere “il massimo di discrezionalità e di arbitrio, per cui si ammetteva o non ammetteva, autorizzava o no, fuori da ogni garanzia” (Rodotà , Replica). La parità di condizioni prevista dal codice è quindi un vantaggio – maggior trasparenza, equità di criteri – ma è anche un’opportunità , nel senso che una volta approvato, il codice potrebbe stimolare nelle amministrazioni un processo di allargamento dell’accesso attraverso il quale si spera diventerà possibile estendere l’ ambito della ricerca anche a nuovi terreni.
Ovviamente, spesso più dei principi generali conta la prassi, che in questo caso, come nella normativa precedente, si valuta sulla base dell’ampiezza delle eccezioni. Come ha richiamato Claudio Pavone, nonostante il principio “democratico” che la ispirava, la legge del 1963 non è valsa ad assicurare l’apertura di alcuni archivi istituzionali come quelli dei carabinieri. E’ allora sperabile che il principio più restrittivo introdotto dalla privacy incentivi tutte le amministrazioni a conservare e depositare presso gli archivi di Stato le proprie carte, e che alla lunga ciò si accompagni ad una maggior elasticità nella consultazione. Tuttavia per procedere in tale direzione molto resta da fare. In primo luogo, va promossa una cultura della trasparenza nelle amministrazioni e nella società . In secondo luogo, si dovranno probabilmente precisare meglio le differenze tra la tutela della privacy nella produzione delle fonti da quella da esercitare nell’accesso e nella diffusione dei dati, scomponendo l’univocità del concetto di “trattamento” asserito dalla l. 675. Mentre la raccolta non consensuale di dati sulle opinioni politiche e ideologiche degli individui può costituire un reato e giustificare la distruzione delle informazioni raccolte, non altrettanto può dirsi valido per informazioni già disponibili, tanto più se esulano dal comportamento individuale e attengono alla dimensione collettiva. Se un determinato evento “privato”, ricavabile da un dato “ipersensibile”, ha inciso sulla cosiddetta sfera pubblica, quel dato cambia natura. L’assenza di una distinzione tra questi diversi piani, anzi la loro reciproca sovrapposizione, nel testo della l. 675 ha non solo creato delle ambiguità sulla legittimità della ricerca, ma anche imposto dei limiti al codice e al ruolo dell’archivista. Un aspetto di questo problema, forse non del tutto risolubile attraverso il codice, riguarda il rischio di blocco dell’accesso. Il d.l. 281/1999 prevede che gli studiosi che accedono a dati sensibili siano esonerati dagli obblighi di comunicazione agli interessati, ma lascia agli interessati il diritto di chiedere il blocco dei dati. Si reintroducono così limiti al principio della libertà della ricerca, sancito dallo stesso d.l. 281; in più, la sovranità dell’archivista nella concessione dei permessi di accesso a fonti altrimenti riservate ne viene limitata. L’archivista, inoltre, non è ancora pienamente tutelato nell’esercizio della delicatissima funzione che gli viene affidata. Se l’archivista potesse essere chiamato, da un soggetto che se ne sentisse danneggiato, a rispondere legalmente di un’ autorizzazione, si potrebbero verificare chiusure a catena. Per risolvere il dilemma, Paola Carucci ha sottolineato l’opportunità della distinzione tra autorizzazione all’accesso e utilizzo dei documenti, contenuta nel d.l. 281/1999, decreto che istituisce presso il Ministero dell’Interno la “commissione per le questioni inerenti alla consultabilità degli atti di archivio riservati” (art. 8), a cui si è già accennato. La responsabilità nell’utilizzo resta insomma all’utenza, mentre l’archivista e la commissione possono stabilire modalità anche variamente restrittive nell’accesso. In sede giurisprudenziale viene da chiedersi se un’ eventuale parte lesa non coinvolgerebbe comunque l’archivista accusandolo di insufficiente sorveglianza. Si incrocia così un quesito di estrema delicatezza: secondo quali criteri può l’archivista individuare l’utente “affidabile”, e consentirgli l’accesso a informazioni riservate? Questo interrogativo ne solleva immediatamente un altro, sul quale si è inevitabilmente concentrata la discussione nella prima parte della giornata: chi è lo storico? A chi si applicano le eccezioni previste dalla legge? Tra gli intervenuti sono emerse due posizioni. Secondo una prima interpretazione, sostenuta soprattutto da Raffaele Romanelli, il progetto di ricerca e il curriculum scientifico sono gli unici criteri oggettivi che possano orientare l’archivista, permettendo di scremare chi abbia interessi scientifici da chi ne abbia altri, più materiali o scandalistici. Secondo un’altra interpretazione, che è stata soprattutto formalizzata da Claudio Pavone, una rigida selezione dell’utenza non sarebbe attuabile per il carattere libero della ricerca scientifica: da un lato certe figure, come gli studenti, ne sarebbero escluse, dall’altro un curriculum non darebbe garanzia di serietà di intenti. Il codice tiene conto di ambedue le tesi, lasciando alla discrezionalità dell’archivista la valutazione del programma di ricerca e dando un peso più limitato al curriculum (art. 10). Entrambe le posizioni, comunque, convenivano su un punto: la ricerca storica non può, di per sé, ledere gli interessi o la dignità dei cittadini – che stanno a cuore ai giuristi – in quanto tendenzialmente esente da usi “impropri” o strumentali dei dati sensibili. Un uso strumentale sarebbe invece segno di cattiva qualità .
Significativamente, il dibattito della mattina si è pian piano spostato dal tema del codice al problema di definire quale sia la “buona” ricerca storica. Guido Melis ha espresso una condivisa preoccupazione su un eccesso di legificazione, e Rodotà ha rimproverato agli storici presenti la disquisizione su chi sia il “bravo” storico, conscio da giurista delle inestricabili difficoltà di introdurre valutazioni di merito nella normativa. Tuttavia, va ribadito che l’esigenza di definire quale sia la “buona” ricerca storica sembra essere un portato involontario delle aporie ancora presenti nella normativa più che un effetto della hybris degli storici accademici. Il paradosso è che diviene sempre più necessario “definire” il tipo di utente, e persino le sue finalità , inventando tipologie necessariamente inadeguate e debitrici di una nebulosa distinzione tra pubblico e privato, o tra professione e mestiere. Si può sostenere che lo storico di professione svolge una funzione “pubblica” mentre l’utente occasionale ha solo interessi “privati”? Forse che lo storico non ha a sua volta interessi privati, di carriera o familiari o altro? O forse l’utente occasionale non può svolgere una funzione pubblica (rielaborazione del passato) anche se si occupa magari solo della storia della sua famiglia? Per risolvere tali interrogativi bisognerebbe stabilire cos’è la ricerca storica, chi è lo storico.
Da queste contraddizioni la ricerca non viene agevolata e antiche resistenze traggono nuova linfa. Come nota Isabella Zanni Rosiello, il recente Testo Unico dei beni culturali rovescia il principio della legge del 1963 – il diritto di accesso ai documenti – e stabilisce l’accesso a fini di ricerca come eccezione a una regola generale di limitazione della consultazione. Sotto il manto della trasparenza, si pongono le premesse per nuove restrizioni, mostrando una scarsa capacità italiana di adeguamento agli standard europei. La puntuale relazione di Isabella Zanni Rosiello ha reso inoltre palese un conflitto tra il d.l. 281 e il Testo Unico sui beni culturali. Il primo ha modificato e il secondo abrogato l’art. 21 della legge del 1963, con effetti contrastanti e paradossali. Davanti a tale incongruità , la legittimità del Testo Unico viene messa in discussione e la materia regolata dal d.l. 281 pericolosamente sguarnita. Il che autorizza a pensare che, al di là di necessari interventi normativi che il Garante ha sollecitamente promesso, ci si trovi di fronte ad esigenze più generali di riforma dei meccanismi di produzione legislativa.
Ad avviso dello scrivente, sarà difficile uscire dalle contraddizioni normative e dalle incertezze ermeneutiche emerse nel dibattito sino a che non ci si renderà conto di quanto la stessa ricerca storica si modifichi man mano che si passa da una società industriale ad una società dei servizi. Intanto, nell’era informatica sfuma, fino quasi a perdersi, la distinzione netta tra archivio corrente ed archivio storico, al punto che diviene sempre più difficile separare tra “bene archivio” (inteso come bene culturale) e archivio strumentale: in potenza quasi ogni archivio può trasformarsi in una banca dati e in una fonte di profitto. Inoltre la stessa ricerca storica non è più “gratuita” nè “disinteressata”; felicemente uscita – o talora espulsa – dagli argini del mondo accademico, fa spesso parte a pieno titolo del circuito produttivo. Melis ha rilevato giustamente che ormai la ricerca di archivio è svolta da équipes e non più dallo studioso tradizionale (il che apre un problema non del tutto risolto dai permessi ad personam previsti all’art. 10 del codice). Essa si è cioè professionalizzata e ha in parte cambiato natura rispetto a venti o trent’anni fa. Credo perciò si debba consentire con le preoccupazioni del Garante circa possibili usi impropri dell’informazione anche da parte degli storici. Tuttavia, come sostiene Pavone, il diritto di accesso agli archivi a fini di ricerca andrebbe tutelato indipendentemente da chi lo eserciti. Come far quadrare il cerchio? La distinzione tra accesso e diffusione dell’ informazione, inclusa anche nel codice per gli archivi (artt. 10 e 11), mi pare una condizione necessaria ma non sufficiente.
Innanzitutto, andrebbero tratte tutte le conseguenze dal principio innovativo, implicitamente affermato nel d.l. 281, che la tutela dei dati sensibili si esplica in modi diversi a seconda che si tratti della raccolta e trattamento di dati (a fini economici o amministrativi) o dell’utilizzo di dati, spesso già disponibili, a fini di ricerca. Il d.l. 281, disciplinando separatamente le finalità di ricerca, permette di facilitare l’accesso e di impegnare maggiormente gli utenti alla diffusione non strumentale dei dati ma, stretto nei vincoli della 675, ne affida il rispetto solo al senso di responsabilità del ricercatore o alle sanzioni civili e penali. Tale rigida alternativa potrebbe produrre effetti indesiderati: o l’eliminazione per autocensura di certi temi dalla ricerca futura (questioni genetiche e bio-etiche potrebbero divenire tabà¹), pregiudicando magari ricerche, quali quelle biografiche, che hanno una grande tradizione, o violazioni non sanzionabili della privacy. Lasciare alla magistratura ordinaria la soluzione, come previsto dalla art. 35 della l. 675, potrebbe alla lunga rivelarsi controproducente, in quanto nel caso della ricerca si contrapporrebbero diritti costituzionali di pari valore.11 Manca oltretutto per gli storici, come è stato osservato da molti degli intervenuti, una corporazione in grado di erogare sanzioni professionali. Per la ricerca storica contemporanea, potrebbe rivelarsi necessario istituire un soggetto terzo (potrebbe essere l’archivista, ma anche un’ altra istanza), in grado di decidere non solo dell’accesso – oggi affidato all’apposita commissione presso il Ministero dell’ interno – ma anche della liceità della diffusione di dati sensibili. In ipotesi, c’è da domandarsi se non sarebbe opportuna una estensione dei compiti della commissione per l’accesso, o l’istituzione di una sorta di garante della ricerca, in grado di esprimere pareri sulla diffusione o pubblicazione di determinati dati sensibili. Non bisogna però nascondersi che in questo modo uno strumento così flessibile, ma anche così penetrante, come il codice potrebbe divenire un domani un potenziale veicolo di controllo statale sulla ricerca. E’ un dilemma forse irresolubile, ma l’ esito del seminario induce a formularlo come interrogativo futuro.
III
Se le carte “sensibili” creano problemi alla ricerca, quelle “segrete” restano del tutto sottratte all’accesso. E’, questa, almeno per un verso, l’altra faccia della trasparenza: mentre cresce la pressione per la democratizzazione dello Stato amministrativo, i suoi meccanismi decisionali si spostano verso luoghi più riservati. Si tratta di uno degli aspetti dell’ indebolimento, da molti segnalato, dello Stato nazionale, per cui gli arcana imperii diventano l’ultimo baluardo dell’ autonomia del politico.12 In questa prospettiva, la densa relazione del sottosegretario agli Interni Massimo Brutti guarda agli archivi “segreti” come fonti per elaborare nuove chiavi di lettura su vicende già note della lotta politica, piuttosto che come contenitori di storie ignote ed eclatanti, e allarga in misura significativa il quadro delle informazioni sinora disponibili sugli archivi dei servizi di informazione e sicurezza. Il relatore traccia un ampio quadro della normativa e della gestione degli archivi dei servizi, fornendo più di un elemento di conoscenza agli storici. Ne emerge che non si dispone ancora di un quadro chiaro della consistenza degli archivi dei servizi di intelligence, mentre si è certi della periodica distruzione di parti consistenti dei loro incartamenti. La relazione ricostruisce le linee generali della regolamentazione degli archivi “segreti” dalla legge del 1977 sui servizi sino ai giorni nostri. Ancor più che nel caso della privacy ne risulta una normativa disorganica, che consente la distruzione discrezionale e periodica dei documenti mentre sancisce formalmente l’obbligo di versamento per la documentazione di rilevanza storica.
A completare il quadro, credo sia opportuno aggiungere che la recente disciplina, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (D’Alema), 10 marzo 1999, n. 294, del materiale documentario dei servizi di informazione e sicurezza dello Stato rappresenta un consistente passo avanti. Il decreto, in ottemperanza alla legge sull’accesso del 1990, stabilisce un limite massimo di cinquant’ anni per i documenti correnti in possesso o prodotti dai servizi di informazione e sicurezza “la cui conoscenza possa pregiudicare la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali”, e limiti più brevi, di quindici o venti anni, per i documenti amministrativi correnti.13 La definizione molto restrittiva della prima categoria apre le porte alla ricerca storica per tutte le altre categorie di documenti detenuti dai servizi dopo venti anni dalla loro produzione. Si tratta di un evento positivo, che va salutato con grande favore. La traduzione operativa di questi criteri guida non sarà però agevole, intervenendo su una materia delicatissima e per anni completamente trascurata, anche perché il coordinamento coi limiti di quarant’anni previsto per i materiali “riservati”, da depositare agli archivi di Stato, non pare ancora assicurato. Le attuali procedure discrezionali di conservazione e scarto dei documenti potrebbero vanificare ogni tentativo di razionalizzazione e apertura.14
La relazione di Brutti porta alcuni elementi di chiarificazione anche su questo punto, a partire dai dossier nominativi di cui si è detto dianzi. Purtroppo – come scrive Romanelli, che ricostruisce nella sua relazione pomeridiana i passaggi pubblici della discussione sui dossier – non è stato possibile alla SISSCO acquisire una circolare “riservata” del governo che li riguarda. Tuttavia, dalla descrizione sommaria del contenuto fattane da Brutti, risulta che la direttiva “regolamenta i documenti concernenti l’attività istituzionale dei servizi”. Essa non disporrebbe la distruzione dei fascicoli ma la renderebbe possibile, col vaglio di commissioni miste di funzionari e, pare, di terzi esterni, che potrebbero eventualmente includere archivisti e storici. Quindi, ancora una volta, emerge una potenziale contraddittorietà tra gli indirizzi della normativa che, se accede alla trasparenza, ancora non assicura procedure archivisticamente corrette di scarto, affidando in primo luogo ai produttori la selezione dei materiali da far sopravvivere.15 Nel caso specifico dei dossier, la persistente indeterminatezza degli indirizzi politici circa la loro conservazione o meno sembra abbia contribuito – alla data di pubblicazione di questo libro – ad un differimento di ogni decisione alla prossima legislatura.16 In Parlamento e nel governo si possono individuare almeno due linee compresenti e trasversali: da un lato vi è chi, come l’on. Franco Frattini, presidente della commissione parlamentare sui servizi, ritiene che le carte andrebbero eliminate, salvo eventuali fascicoli di particolare rilievo, reputandole di nessun valore “storico” e comunque illecitamente prodotte; dall’altro chi sarebbe favorevole ad una conservazione ma teme fortemente un uso strumentale delle informazioni, spesso false e ricattatorie, che vi sono contenute.
In queste circostanze il ruolo che gli storici potrebbero svolgere per contribuire a determinare gli indirizzi governativi è rilevante. E’ sperabile, anche per questa ragione, che la circolazione dei materiali del dibattito promosso dalla SISSCO contribuisca a fare chiarezza. Le riflessioni degli storici presenti, da Piero Melograni a Paolo Pezzino, si sono appuntate sulle motivazioni addotte per una eventuale distruzione. Nell’insieme gli intervenuti, esponenti di varie tendenze politiche, si sono mostrati concordi nel richiedere la conservazione di tutte le carte, e soprattutto di quelle illecite. Anche l’unica voce dissonante, aperta alla distruzione dei fascicoli, quella di Massimo Teodori, si è espressa a partire dalle preoccupazioni sull’uso politico che se ne potrebbe fare, ma nel riconoscimento che le motivazioni storiografiche militano invece per la conservazione e per di più sollecitando l’apertura integrale degli archivi dei servizi.
Usciti dalla guerra fredda, sarebbe tempo che progressivamente si cominciasse a impostare un doveroso lavoro storiografico di analisi e interpretazione del ruolo svolto dai servizi. E’ possibile, come del resto hanno fatto presente alcuni dei partecipanti, che proprio l’assenza delle carte abbia indotto in qualche caso a sopravvalutazioni dell’influenza dei servizi di intelligence sulla lotta politica, dando adito sulla stampa e tra gli stessi storici a visioni “complottiste” e semplificatrici. Lo sviluppo della democrazia in Italia, come scrive Brutti, è avvenuto nonostante i condizionamenti esercitati da singoli apparati. Proprio perciò sciogliere i numerosi nodi creati dalle interferenze, emerse nei processi su stragi e terrorismo, dei servizi italiani e stranieri in fasi calde del conflitto politico è indispensabile per la coscienza civile del paese.17 Un ruolo propositivo degli storici in tale opera di chiarificazione del passato li sottrarrebbe alle classiche forme del rapporto ancillare con la politica, e aiuterebbe a rielaborare una difficile identità nazionale che sottopone “l’archivio/memoria” ad “inevitabili torsioni”.18
Un tale lavoro richiederebbe una più ampia rilevazione delle dinamiche dell'”area del segreto”, come ha felicemente detto Andrea Graziosi, tra monarchia parlamentare, fascismo e repubblica. Ma richiederebbe anche un più sollecito accesso alle carte degli archivi dei servizi e una riforma del segreto di Stato. Gli arcana imperii restano però sottratti agli storici anche in molte democrazie più mature della nostra, ed è difficile che vi si possa accedere senza un’adeguata pressione politica. Negli Stati Uniti, per esempio, la libera consultabilità dei documenti amministrativi è stata approvata come strumento di controllo sull’esecutivo. Come mostra la relazione di Leopoldo Nuti, il sistema americano si basa, seppure in misura incompleta e certamente perfettibile, sulla periodica ammissione alla consultazione dei documenti dei servizi dopo una cernita condotta da commissioni miste di archivisti e funzionari, ma anche quelli che rimangono esclusi possono man mano essere “declassificati” attraverso apposite istanze all’amministrazione. Ciononostante le serie accessibili sinora sono parziali, i documenti spesso censurati e singole parti oscurate.
Nel caso tedesco, che, come il nostro, è stato particolarmente esposto ai venti della guerra fredda, la pressione popolare per la chiarificazione del ruolo svolto dalla polizia politica (STASI) nella ex-DDR ha letteralmente salvato le carte di archivio dalla distruzione, ed è stato un ampio dibattito parlamentare a disporne l’accessibilità . Lutz Klinkhammer, che descrive in modo succinto ed efficace la complessa normativa sull’ accesso agli archivi in Germania, ricorda che la liberalizzazione dei documenti sul nazionalsocialismo nel dopoguerra è connessa alla sconfitta militare, così come la straordinaria apertura degli archivi della ex -DDR va collegata con la liquidazione del suo sistema di potere.
Se la liquidazione di un regime politico tende a favorire l’apertura dei suoi archivi, ci si deve chiedere se in Italia esistano le condizioni per un passaggio analogo. Non si dovrebbe pensare che la cesura occorsa nel sistema partitico italiano dovrebbe spingere verso un accesso alle sue fonti? Una pressione politica dal basso verso una chiarificazione del ruolo svolto dallo Stato si è indubbiamente sviluppata nell’ultimo trentennio della storia repubblicana; le stesse vicende che vanno sotto il nome di Tangentopoli attendono ancora una visitazione storiografica che ne trascenda le motivazioni giudiziarie. Eppure evidentemente tale pressione non è stata ancora adeguatamente incanalata, ed esistono tendenze verso il suo deflusso. L’eventuale distruzione dei fascicoli non ostacolerebbe la necessaria chiarificazione? Se la motivazione della ventilata distruzione risiedesse esclusivamente nella giusta tutela della privacy delle persone su cui i servizi hanno illegittimamente esercitato la loro raccolta informativa, il rimedio potrebbe essere peggiore del male. Distruggendo i fascicoli, come osservato da Pavone e Pezzino, si eliminerebbero le prove del reato e si renderebbe impossibile impugnare le eventuali calunnie.
Se si vuole tutelare le vittime e permettere al tempo stesso la rielaborazione della memoria storica, il modello da seguire appare la legislazione tedesca sugli archivi della STASI. Si tratta di una proposta meglio argomentata nell’intervento dello scrivente. A partire dal modello tedesco, sarebbe possibile porre rimedio all’assenza di criteri chiari nella conservazione o la distruzione dei documenti “illeciti” dei servizi, distinguendo le forme dell’accesso tra gli individui schedati e i ricercatori, sulla base di una distinzione concettuale tra documenti illegittimi e documenti illegali, ossia tra documenti illeciti rispettivamente prodotti nell’ambito del politico e del sociale. Il legislatore tedesco ha adoperato tali categorie per tutelare “le vittime” della polizia per la sicurezza dello Stato (STASI) della ex Germania Orientale, salvaguardando la conservazione dei documenti prodotti dal potere. E’ significativo che dopo il 1989 il legislatore tedesco abbia usato un termine così carico di senso morale come quello di vittime. Per quanto fonte di ambiguità nel giudizio dei tribunali (chi sono le vittime? come distinguere tra vittime e carnefici? come classificare coloro che sono diventati strumenti della STASI perché ricattati o deboli psicologicamente?), il termine indica con chiarezza la volontà originaria di tutelare i singoli e la memoria dell’oppressione, per non cancellare con un tratto di penna gli effetti dell’errato uso del potere ma sottoporli ad un vaglio critico di rielaborazione. E’ assai problematico, tuttavia, affidare questa funzione ai soli tribunali, i quali non possono sottrarsi al dovere di applicare la legge e accertare le responsabilità individuali. Gli storici hanno una grande funzione da svolgere nella misura in cui possono attingere a fonti diverse da quelle di polizia, stabilire nessi che ai giudici non sono permessi, ricostruire il contesto in cui gli eventi si sono svolti e valutare la dimensione collettiva e intersoggettiva, e non solo quella individuale, della storia.19
Onde evitare ambiguità tra privacy e segreto di Stato, del genere emerso a proposito dei dossier, in questa prospettiva bisognerebbe distinguere legislativamente tra documenti illegali e documenti illegittimi in possesso dei servizi segreti. I primi ricadrebbero nelle fattispecie previste dalle norme sulla privacy, sia la l. 675 sia il d.l. 281/1999; i secondi invece, che ricomprenderebbero anche i 20.000 dossier di cui si parla, nelle tipologie dei documenti di cui al d.p.r. del marzo 1999. ciò ne permetterebbe anche l’accesso alle persone perseguitate. Del resto non si tratterebbe di una assoluta novità nell’ ordinamento italiano; nell’immediato dopoguerra esisteva una norma (R.D. 25 maggio 1946 n. 424) che consentiva l’accesso ai documenti prodotti dall’OVRA alle persone accusate di collaborazionismo.20 Dagli atti della giornata emergono quindi proposte, parziali ma concrete. I materiali qui pubblicati vanno perciò intesi come un contributo ad un percorso legislativo, ma anche di ricerca e di maturazione collettiva. E questo è, in fondo, il compito di ogni “buona” ricerca storica.
NOTE
1- Cfr. E. Foner, Storia della libertà americana, Roma, Donzelli, 2000, cap. XII.
2- V. gli atti del convegno “Il futuro della memoria. Archivi per la storia contemporanea e nuove tecnologie”, Torino, 26-27 febbraio 1998, in “Rassegna degli archivi di Stato”, LIX, 1999, n. 1-2-3, pp. 9-116; M. Guercio, Principi, metodi e strumenti per la formazione, consultazione e utilizzo dei documenti archivistici in ambiente digitale, in Idem (a cura di), Il futuro degli archivi, gli archivi del futuro. Atti del seminario di studi, Cagliari, 29-31 ottobre 1998, Modena, Associazione Nazionale Archivistica Italiana, 1999, pp. 21-58.
3- I testi delle relazioni e degli interventi sono stati redatti a partire dalle trascrizioni della registrazione e poi rivisti dagli autori, tranne le relazioni di S. Rodotà e M. Brutti che, con il loro consenso, sono state curate redazionalmente.
4- Una documentazione molto più articolata è disponibile sul sito Web della SISSCO, in cui si trovano due dossier, curati da E. Betta, R. Romanelli e C. Spagnolo, che riguardano rispettivamente la legislazione archivistica generale e quella sulle carte dei servizi segreti, reperibili agli indirizzi /dossiers/archivi-deontologia/archivi-deontologia.html e /dossiers/archivi-riservati/archivi-riservati.html. Cfr. anche la rubrica “Disposizioni normative” della “Rassegna degli Archivi di Stato”.
5- Relazione Rodotà , pp. 42-43.
6- La consultabilità di tali atti viene da un lato aumentata dal d.l. 281/1999, che elimina il limite di settanta anni previsto dall’art. 21 del d.p.r. 1409 del 1963, ma dall’altro nuovamente lasciata nell’incertezza qualora gli atti contengano dati ipersensibili. L’oscurità della normativa autorizza a pensare sia che prevalga la pubblicità del dato e che l’accesso sia libero, sia che si debba rivolgere istanza alla Commissione per l’accesso, istituita presso il Ministero dell’Interno dallo stesso d.l. 281 (ma già in piedi dal 1997 sulla base di un decreto dell’allora ministro Giorgio Napolitano).
7- P. Pezzino, I. Porciani, Privacy e ricerca storica, “Passato e presente”, XVII, 2000, n. 50, p. 15.
8- Per una più rigorosa, e comparativa, analisi della legislazione cfr. I. Massabò Ricci, Privacy e ricerca storica, “Passato e presente”, n. 50, 2000, pp. 23-35.
9- M. Giannetto, Un equilibrio difficile. Riservatezza, conservazione della memoria e ricerca storica, “Italia Contemporanea”, marzo 1999, pp. 127-140, cit. p. 137.
10- Il codice sarà disponibile anche sul sito SISSCO già indicato e sul sito del Garante della privacy (www.garanteprivacy.it).
11- C. Pavone, l’accesso agli archivi e il bilanciamento dei diritti, “Passato e presente”, XVII, 2000, n. 50, pp. 16-23.
12- La Corte costituzionale è di recente intervenuta più volte, con sentenze n. 110 e 410 del 1998, a ribadire che il segreto di Stato limita il potere giurisdizionale, disponendo l’annullamento di indagini avvenute su fonti di prova coperte dal segreto. Cfr. Senato della Repubblica, Servizio Studi, Segreto di Stato (giurisprudenza costituzionale), “Documentazione di base”, n. 564, dicembre 1999, pp. 75-120.
13- Lo stesso decreto prevede anche una tutela di 50 anni per i dati sui dipendenti dei servizi (art. 4).
14- I. Zanni Rosiello, Che fine faranno gli archivi del “presente”? , “Contemporanea”, I, 1998, n. 2, pp. 253-262, ora in l’ archivista sul confine. Scritti di Isabella Zanni Rosiello, a c. di C. Binchi e T. Di Zio, Roma, Uff. Centrale per i beni archivistici 2000, pp. 227-235.
15- Comitato parlamentare per i servizi di informazione e sicurezza e per il segreto di stato nel suo Primo rapporto sul sistema di informazione e sicurezza, approvato il 22 marzo 1995, Bari, Laterza, 1995.
16 -Ulteriori polemiche sono state provocate dalla denuncia di un appuntato dei carabinieri sull’esistenza al comando di S. Giovanni Valdarno di 58.000 fascicoli personali su “opinioni politiche e gruppi razziali dei cittadini”, raccolti dai carabinieri. Su quella base – invero un po’ flebile – si è stimato a 70 milioni il numero dei fascicoli prodotti dai carabinieri, che sarebbero custoditi nei 5000 comandi territoriali. Rispondendo in televisione, il presidente del consiglio Giuliano Amato ha menzionato una discussione in corso nell’esecutivo su un decreto legislativo che autorizzerebbe le procedure per la distruzione dei documenti accumulati. Cfr. G. Pellegrino, Parli il governo, “Il Manifesto”, 2 giugno 2000, p. 3; D. Martirano, Schedature, intervenga il governo, “Corriere della Sera”, 2 giugno 2000, p. 15.
17- G. Fasanella, C. Sestieri, G. Pellegrino, Segreto di Stato. La verità da Gladio al caso Moro, Torino, Einaudi, 2000.
18- S. Vitali, Le convergenze parallele. Archivi e biblioteche negli istituti culturali, “Rassegna degli archivi di Stato”, 1999, n. 1-2-3, p. 46
19- Cfr. anche D. Krüger, La responsabilità degli storici e degli archivisti: il caso tedesco, “Passato e presente”, XV, 1997, n. 40, pp. 121-132; K. D. Henke (Hg.), Wann bricht schon mal ein Staat zusammen! Die Debatte über die Stasi-Akten auf dem 39. Historikertag 1992, München, Oldenbourg, 1993.
20- M. Franzinelli, I tentacoli dell’OVRA, Torino, Bollati-Boringhieri, 1999.
